评国务院2004年《宗教事务条例》

姜时华

《宗教事务条例》全文： http://godoor.net/jidianlinks/cd/zjswtl.htm

2004年12月18日，新华社公布了国务院《宗教事务条例》（以下简称《条例》）。据新华社说，制定这部《条例》的目的是为了“保障公民的宗教信仰自由权利，维护宗教和睦与社会和谐，规范宗教事务管理”。这当然应该是一件好事，是国家在宗教事务领域里加强法制建设的一种努力。我国现在正在大力推行法治，强调依法治国。依法治国首先要有法，如果没有正式的法律，至少应该有法规。从这个意义上说，有这样一个条例似乎应该比没有强。

但我们如果认真看一下这个《条例》，就会发现，事情并非如此。这个《条例》只是把国务院1994年颁布的有关宗教的法规和各省市自治区现行的有关宗教的地方法律法规集合在了一起，经过包装上升为比较系统的国务院的宗教条例，在具体内容上不仅毫无新意，而且严重背离了新华社所说的制定本《条例》的宗旨。

那么，现代国家立法的本意应该是什么呢？设立法律或法规的本意应该是加强法制建设、消除人治和无法可依的弊病、更好地保障公民的权利、维护社会大众的公共利益，而不是借此剥夺、限制公民应有的基本权利，更不应把某个行业、部门的规章制度包上法律法规的神圣外衣，以国家的名义强加给社会。如果一项法律或法规的宗旨不是为了保障公民的权利，不能解决社会中的矛盾与实际问题，促进社会的和谐，那么这项法律法规对促进法制建设、推动社会进步与人类文明的发展就是没有意义的，甚至有可能是一种倒退。

2004年国务院《宗教事务条例》到底是更好地“保障了公民的宗教信仰自由权利”，还是强化了国家对宗教的控制? 是 “维护了宗教和睦与社会和谐”，还是加剧了信教公民及宗教团体与政府宗教事务部门之间的紧张关系？是“民主立法”，促进了民主与法制建设，还是部门立法，限制了公民的信仰自由权利？让我们回到《条例》，看看它究竟说了些什么。

一、什么是“宗教信仰自由”？

《宗教事务条例》第二条规定：公民有宗教信仰自由。但宗教信仰自由的定义是什么，这里没有任何说明。这就为在实践中如何实施和贯彻本项规定埋下了由于理解不同而产生严重冲突的可能性。
众所周知，对什么是“宗教信仰自由”，现实生活中始终存在着两种完全不同的理解。一种理解认为，所谓“信仰”，只存在于个人的头脑或思想中，属于意识形态或思想精神活动的范畴。宗教信仰自由，就是指公民内心对宗教相信与否的自由。这种精神领域内的信仰与人的外在的、有形的、群体的、有组织的活动是两回事。因此，虽然公民有宗教信仰的自由，但这种自由主要是指思想精神领域中内心活动的自由；如果要进行任何外在的、有形的、群体的、有组织的宗教活动，则是另一回事，超出了“宗教信仰自由”许可的范围，需要得到国家或行政当局的批准。

另一种理解认为，公民不仅有在思想上、精神上信仰宗教的自由(这种自由无法剥夺),而且有为了保持其信仰，进行外在的、有形的、有组织的、群体的宗教活动的自由。这种活动被宗教信仰者认为是保持和实践其宗教信仰的必不可少的重要内容，具有与其精神活动不可分割的同等重要性。没有进行宗教实践与宗教活动的自由，所谓的“宗教信仰自由”是抽象的、空洞的、没有意义的。

基于这两种不同理解基础上的法律，对于保护公民在宗教信仰上所享有的权利是大不相同的。为了避免误解，真正保障公民信仰宗教的基本权利，世界上大多数国家在其宪法表述中使用了“宗教自由”而不是“宗教信仰自由”。也有一些国家的宪法虽然使用了“宗教信仰自由”的表述，但却对“宗教信仰自由”的概念进行了严格的法律定义，明确了“宗教信仰自由”不仅包括内心信仰的自由，而且包括开展宗教实践与活动的自由。在宪法中使用“宗教信仰自由”的表述而又对此概念无明确定义的国家，为数极少。

因此，此规定的宗旨如果是为了保障公民信仰宗教的基本权利，那就要么应增加“宗教信仰自由”不仅包括内心信仰的自由，而且包括开展宗教实践与活动的自由的明确定义，要么应在表述中以“宗教自由”代替“宗教信仰自由”。否则，此规定只能被看作是对公民宗教信仰自由权利的抽象表述，没有任何实际意义。

二、什么是“保护正常的宗教活动”？

《条例》第三条规定：国家依法保护正常的宗教活动。此项规定的关键在于一切宗教活动首先必须是“正常的”，才能受国家保护。但在现实生活中，不同宗教、不同教派有不同的教义、不同的特点，其宗教活动千差万别。某种宗教或教派的正常活动，对其他宗教、教派或非宗教信仰者来说，很可能是不正常的，甚至是完全错误、无法接受的。事实上，就宗教活动本身而言，根本不可能存在一个统一的、普遍适用的“正常”标准。

国家如果要保护“正常的” 宗教活动，就必须首先要有衡量各种宗教与教派的宗教活动是否“正常的”的标准，然后才能对符合“正常”标准的宗教活动实施保护。这就意味着国家必须是所有宗教活动的仲裁者，所有的宗教活动必须符合国家制订的“正常”标准。既然如此，国家可以完全按照自己的需要，对宗教活动进行鉴别，然后进行保护或打击。我们要问，国家有无权利扮演“宗教裁判所”的角色？有无可能对所有的宗教活动进行客观公正的鉴定？如何保证在对某种宗教活动进行鉴别时，不会将自己的政治需求置于首位？政府的政策经常需要调整和改变，其所认定的宗教活动的“正常”标准是否也要经常改变？究竟什么是“正常”？什么是“不正常”？谁是“正常的宗教活动”的标准的制定者和解释者？如果国家是“正常的宗教活动”的标准的唯一制定者和解释者，这项规定的实质是否意味着国家可以以“保护正常的宗教活动”为由，对各种宗教活动任意处置？

显然，这项规定完全不符合现代文明国家与法治社会的法律法规是为了保障公民权利这一立法的根本宗旨。从立法角度上说，这项规定的表述是不严肃的；从执法角度上说，这项规定的操作具有太大的随意性，赋予了政府太多的任意干预宗教活动的权利。

在法治社会中，包括宗教活动在内的所有社会团体与个人的一切活动只有合法与违法之分，没有什么“正常”与“不正常”之说。具体到宗教方面，国家保护的应该而且只能是合法的宗教活动，而不是什么“正常的”宗教活动。至于什么是“合法的宗教活动”，应通过立法予以明确。国家行政当局受全体国民的委托，代表全社会的利益，具有维护法律的职责，政府可以而且必须在法律框架下进行活动，但国家行政当局或政府不能因此而扮演“宗教裁判所”的角色，不能按自己的政治需要或其他标准，对宗教活动进行“正常”或“不正常”的判定。能够对宗教活动进行判定的唯一标准是法律。凡符合法律规定的活动，均应受到法律的保护；凡违反或超越法律规定的活动，均应受到法律的制裁。因此，此项规定从法理上说缺乏依据，不能成立。

三、不应在《条例》中含有歧视条款

《条例》第三条规定：宗教团体、宗教活动场所和信教公民应当遵守宪法、法律、法规和规章，维护国家统一、民族团结和社会稳定。守法是法治社会中每个公民的义务。宗教团体、宗教活动场所和信教公民应当遵守宪法、法律、法规和规章，非宗教团体、非宗教活动场所和非信教公民也应当遵守宪法、法律、法规和规章。法律面前人人平等，单纯强调宗教团体、宗教活动场所和信教公民的守法义务，是对宗教团体、宗教活动场所和信教公民的明显歧视。

《条例》第三条规定：任何组织或者个人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度，以及其他损害国家利益、社会公共利益和公民合法权益的活动。任何组织或者个人利用任何形式进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度，以及其他损害国家利益、社会公共利益和公民合法权益的活动，都是违法的，都应受到法律的制裁。但宗教并不是唯一可以被人利用进行违法活动的形式。政治、商业、金融、文化、教育、旅游等形形色色的诸多其他形式也可以被人利用进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度，以及其他损害国家利益、社会公共利益和公民合法权益的活动。国家既然早有对任何组织或者个人利用任何形式进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度，以及其他损害国家利益、社会公共利益和公民合法权益的活动进行惩治的详细而明确的法律，为何还要专门强调不得利用宗教进行违法活动？这是否是要说明比起其他形式来，宗教更危险、更可怕、更容易被人利用？如果不是，此规定显然是对宗教和信教公民的明显歧视。

《条例》第四条规定：各宗教坚持独立自主自办的原则，宗教团体、宗教活动场所和宗教事务不受外国势力的支配。中华人民共和国是主权独立的国家，中国境内的一切团体、场所和事务都不受外国势力的支配，国家法律对此已有明确规定。宗教团体、宗教活动场所和宗教事务当然也不例外。凡在此问题上违反国家法律的，均应受到法律的相应制裁。对此，从未有人提出异议。换句话说，中国事务不受外国势力支配是一项普遍原则，适用于中国的一切公民和团体。因此，国务院在对其他各领域事务的管理条例中，并未就各领域中的团体、场所和事务不受外国势力的支配问题一一进行强调。没有这种强调，并不等于其他各领域的团体、场所和事务可以受外国势力的支配，这一点，是毫无疑义的，也是符合逻辑的。

既然如此，为何独独要在《宗教事务条例》中强调“宗教团体、宗教活动场所和宗教事务不受外国势力的支配”？难道只有“宗教团体、宗教活动场所和宗教事务”才会“受外国势力的支配”，而其他团体、场所和事务都不会受外国势力的支配？或是只有“宗教团体、宗教活动场所和宗教事务不受外国势力的支配”，而其他团体、场所和事务可以受外国势力的支配？显然，此规定是针对宗教和信教公民的明显歧视。

《条例》第四条规定：宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员在友好、平等的基础上开展对外交往；其他组织或者个人在对外经济、文化等合作、交流活动中不得接受附加的宗教条件。按照中华人民共和国现行的法律法规，中国的一切组织、团体和个人在对外交往中都必须遵循友好平等交往的原则，这一条对所有人都不例外，当然也包括宗教活动场所和教职人员在内。所谓平等，已经包含了不得接受附加条件的含义；如果在对外交往中接受了附加条件，不管其内容是宗教还是非宗教的，不管进行交往的人是信教公民还是非信教公民，都是对平等原则的破坏。因此，既然国家在有关法律中已经明确了中国的一切团体、组织和个人在开展对外交往中必须遵循平等原则，就没有必要在本《条例》中强调在对外交往中是否需要接受附加的宗教条件。《条例》中强调在对外交往中不得接受附加的“宗教条件”，如果不是多此一举，就只能表明是针对宗教的一种特别的歧视性规定。

四、政府不应成为宗教团体的行政领导

《条例》第五条规定：县级以上人民政府宗教事务部门依法对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行行政管理。什么是涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务，什么是不涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务，本《条例》和国家的其他任何法律并没有从名称、内容、时间、人数、场所、规模、范围等各个方面进行明确定义。因此，一项宗教事务是否涉及国家利益和社会公共利益就变成了一个可以任意解释的不确定概念。这项规定实际上赋予了县级以上政府宗教事务部门以“涉及国家利益和社会公共利益”为由对宗教事务任意进行行政管理的无限权力。

任何宗教都是由人组成的，都离不开人。每种宗教、每个宗教团体的活动都是以群众参与为基础的，都具有不同程度的社会性、群众性和宣传性；离开了社会，离开了公众，离开了社会公共活动，宗教和宗教事务几乎不可能存在。而要举办与社会公共有关的活动，就一定会涉及“社会公共利益”。因此，一种宗教、一项宗教活动如果不涉及国家利益，至少也会涉及公众，涉及所谓“社会公共利益”。根据这项规定，如果宗教活动因其涉及社会公众或公共利益，就应由政府管理，那么，中国一切宗教团体的事务实际上就会变成政府工作的一部分。对于一个号称实行政教分离原则、以马克思主义为立国之本的国家来说，这不啻是一个莫大的讽刺。

另一方面，即使是对那些确实涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务，如果要实行管理，也应该由具有正式执法权的国家执法机构根据法律程序处理，而不应该由政府宗教事务部门对其进行什么“行政管理”。国家可以通过法律，处理宗教方面的问题，调节政府与宗教团体的关系，但不应该建立与宗教团体的行政领导关系。一个宗教团体如果在其活动中违反了法律，应受法律制裁；如果是在法律许可的范围内活动，应有自己独立活动的自主权，无需任何人对其进行“行政管理”。政府宗教事务部门如果直接对宗教事务进行行政管理，势必变成宗教团体的行政领导，其结果是将宗教事务完全置于政府行政当局的管理之下，宗教事务变成政府公务，这无疑是对现代文明社会政教分离原则的严重践踏。而没有政教分离，公民的宗教信仰自由就无从谈起，包括信教公民利益在内的“社会公共利益”也就得不到保障。

五、中国是否需要官办宗教？

《条例》第六条规定：宗教团体的成立、变更和注销，应当依照《社会团体登记管理条例》的规定办理登记。这一条规定是本《条例》的核心。本《条例》提到的宗教活动场所的设立、宗教神职人员的任定、宗教财产的管理都是以本条的规定为先决条件的。宗教信仰者能否建立宗教团体、宗教团体能否认定和委派宗教神职人员、能否拥有宗教财产，首先完全取决于能否登记为合法的宗教团体。没有一个经过登记的宗教团体的合法身份，其他一切都无从谈起。但本条规定的宗教团体成立的条件看起来简单，其实却是一场地地道道的文字游戏。

这是因为，按照本条规定，一个宗教团体能否成立应按《社会团体登记管理条例》的规定办理；而《社会团体登记管理条例》规定，宗教团体能否被政府民政部门批准登记取决于该宗教团体是否能得到当地政府宗教事务部门的审查同意。换句话说，没有政府宗教事务部门的同意，政府的民政部门是不会批准宗教团体的登记申请的。政府宗教事务部门是宗教团体产生的真正批准者，是政府民政部门批准登记的前提。

这就是说，全国或某个地区能否成立宗教团体、成立何种宗教团体、何时成立、成立多少、宗教团体内部如何构成，完全取决于政府的宗教事务部门。只有那些得到政府宗教事务部门批准的宗教团体才能成立，才是合法的。否则，宗教信仰者无权建立自己的宗教团体，即使建立了，这样的宗教团体也无法取得合法地位。至于政府的民政部门，不过是在形式上为宗教团体履行社团登记手续的机构，并不真正掌握宗教团体能否成立的批准权。不难看出，宗教事务部门只要控制了宗教团体登记这一根本性环节，没有其批准和同意，任何宗教团体都不可能合法存在。

对此，我们要问，国家如果承认宗教团体是宗教信仰者的自愿组合，那么这种组合就应该完全是非盈利的、非政治的、不具任何官方色彩的群众组织。反之，如果宗教团体是由政府批准设立的，这样的宗教团体是谁的宗教团体？这不是官办宗教是什么？中国的宗教究竟应该由宗教信仰者来办还是由政府的宗教事务部门来办？如果是由政府的宗教事务部门来办，官办宗教是否符合全体国民（包括不信仰宗教的公民）的意志？政府准备在什么情况下，以什么标准和形式办宗教？由政府设立的宗教团体究竟是政府出于政治目的举办的某项事业还是为了维护信教公民的宗教信仰的合法权益？

说到这里，一切都清楚了：政府宗教事务部门的批准是宗教团体设立的前提，而宗教团体的设立又是解决宗教活动场所的登记、教职人员的认定以及宗教财产的管理等问题的前提。至于政府宗教事务部门将以什么为批准宗教团体成立的标准，由于没有明确的法律规定，只有作为批准者的政府宗教事务部门自己才知道。绕了一大圈，文字游戏到此为止。一句话，没有政府宗教事务部门的批准同意，一切宗教团体的合法性都是不存在的，都无从谈起。宗教团体的所谓“登记”，不过是官办宗教的掩饰。

因此，在宗教信仰者未经政府宗教事务部门的批准不能自由建立宗教团体的情况下，继续讨论本《条例》关于宗教活动场所的登记、教职人员的认定以及宗教财产的管理等问题也就变成了没有前提的无的放失，完全失去了意义。既然如此，我们只好就此打住，无需再对本《条例》后面规定的内容予以赘述。

最后需要指出的是，经济关系是政教关系中的一项重要内容，按照政教分离原则，政府不应使用纳税人的钱介入宗教事务，国家财政和社会公共资源既不应用于支持、扶植和发展，也不应用于压制、控制和打击任何一种宗教。宗教与宗教团体的兴衰存亡应该完全取决于其自身的发展，独立于国家财政之外。但《条例》始终没有明确国家与宗教团体之间在经济上的关系，没有从经济关系上体现政教分离的原则。

六、宗教事务部门是一个什么机构？

本《条例》中，从宗教团体的设立、宗教活动的批准、宗教活动场所的登记到宗教教职人员的认定和宗教财产的管理，都赋予了政府宗教事务部门以极大的、可以灵活使用的权力（参见《条例》第8、13、15、16、18、19、20、22、23、24、25、26、27、28、31、33条）。

不仅如此，即使是那些经过政府宗教事务部门批准的宗教团体要开展交往活动，设立宗教院校，出版宗教读物，也仍然需要再次得到它的批准。毫无疑问，政府宗教事务部门掌握着宗教团体进行活动的各个环节的批准权。

政府宗教事务部门的权利如此之大，这是一个什么机构？当然是宗教事务的领导、管理机构。它与宗教团体之间是什么关系？当然也只能是领导与被领导的关系。显然，宗教事务部门实际上控制了宗教从建立组织、设立场所、开展活动、人事任命、教育培训、出版宣传到财产管理等涉及宗教生存与发展的所有方面。这和计划经济时期政府对企业的管理毫无二致。在政教合一的国家，这种宗教管理模式是正常的。在前苏联集团国家，这种模式也不鲜见，也是正常的。但是在民主与法治国家里，政府宗教事务部门对宗教团体的控制如此全面、严格，如此直接、具体，则是严重背离政教分离原则的。

50多年来，国家设立了从中央到地方的一整套政府宗教事务部门，中国的宗教问题不但没有消失减弱，反而呈日趋严重之势,其中一个重要的因素就是宗教事务部门的错位与越位。本来，作为政府的一个办事机构，宗教事务部门的作用应该是代表国家与宗教团体进行协调沟通，为宗教团体提供政策服务的。但宗教事务部门从来就没有按此目标工作，而是把自己放在了一个宗教事务领导者、裁判者和管理者的地位上，让自己实际上包揽宗教团体产生发展的各个方面的决定权，同时又担任有关宗教事务法规的执法者。这样，宗教事务部门就变成了自己定规则（尽管这次《条例》是以国务院的名义发布的）、自己当裁判、自己搞管理的一个权力庞大的管理部门。一个信教公民或宗教团体，只能接受宗教事务部门的领导，按宗教事务部门的意志活动，否则，就是非法的。但对领导、管理宗教的宗教事务部门，却没有任何机制使其在工作中接受信教公民、宗教团体的监督，这种管理模式的结果如何，不言而喻。

在政府内部，由于宗教事务部门自己公开宣称的任务既不是为了“消灭宗教”，又不是为了“发展宗教”，也不是为了“维持现状”，当然也不能公然宣称是“管宗教的”，导致政府其他机构很难理解宗教事务部门到底是干什么的，为谁说话，代表谁在活动。试问，这样的政府机构除了能够限制公民的信仰自由权利，强化官办宗教，加剧社会的冲突，激化信教群众和政府的矛盾，浪费国家的人力财力之外，还有什么有利于社会发展与进步的作用？设立这样一个政府机构，到底符不符合纳税人的利益？

从国际上看，世界上绝大多数人口信仰宗教，但各国政府中设立宗教事务部门的寥寥无几，大多数国家政府没有或不设宗教事务部门，但这些不设宗教事务部门的国家并没有因此而发生严重的宗教问题。相反，设有政府宗教事务部门的国家也没有因此而减少了宗教方面的冲突。世界各国处理宗教问题的经验表明，一个国家，一个社会，能否实现宗教和睦与社会和谐，不在于有无政府宗教事务部门，而在于国家是否有一套完整健全的法制体系，是否实行了政教分离的原则。

中国的改革开放搞了20多年，政府不再用行政命令的简单方式处理与企业的关系，企业并没有因此而出什么“乱子”，中国的经济与社会反而得到了健康的发展。在宗教领域中，国家是否一定要通过宗教事务部门继续用行政手段把宗教管死，管了以后能否真正管死，后果究竟如何，确实到了应该认真考虑的时候了。

七、结语

1994年国务院颁布了《宗教活动场所管理条例》和《外国人宗教活动管理规定》，但没有关于宗教团体、宗教神职人员、宗教活动和宗教财产等方面的规定。本《条例》的出台弥补了这些不足，对上述各方面都进行了规定。

但所有的这些规定并未超出国务院过去发布的条例与各地方宗教法律法规规定的内容。从总体上看，本《条例》不过是以国务院的名义对国务院过去发布的有关宗教事务的条例和现行各地宗教法律法规的补充与重申，除了赋予宗教事务部门以更多、更大、更灵活的权力外，在保障公民宗教信仰自由权利方面，没有任何实质进步。对比过去国务院宗教局的各项规定和地方的宗教法律法规，本条例可以说是典型的部门立法，是把部门规章变成国务院规章的成功举措；而中国社会长期存在的政教不分、官办宗教、公民宗教信仰自由权利得不到保障的老问题没有得到丝毫解决。

转自宪政论衡